Méthodologie & démarche

Grand Tétouan : Vers une vision de développement stratégique et durable et sa traduction spatiale et réglementaire par un SDAU nouvelle génération

Dans le contexte de globalisation et de compétition mondiale, Tétouan et son arrière-pays bénéficient de nombreux atouts, grâce à une population jeune, à des pôles de formation universitaire diversifiés et de qualité d’une part, et d’autre part à sa situation géographique qui lui confère de magnifiques sites naturels pittoresques d’une qualité environnementale et écologique exceptionnelle, d’un littoral très prisé par la population de tout le Royaume pour l’étendue de sable fin de ses plages. Ajoutons à ces atouts propres au Grand Tétouan la proximité immédiate de Tanger, qui joue le rôle de locomotive économique de la Région Tanger-Tétouan-Al-Hoceima et du nord du Royaume.

La région bénéficie, grâce à une volonté nationale, d’investissements structurants sans précédent. Mais de fait, plus que Tétouan, c’est Tanger qui a pour l’instant bénéficié des investissements les plus importants. Située au cœur du Détroit, plus proche de l’Espagne et baignée d’eaux profondes, Tanger a vu sa place portuaire, logistique et industrielle renforcée sur la façade atlantique comme dans le bassin méditerranéen. Certains privilèges fiscaux lui ont permis d’émerger en tant que pôle économique majeur à l’échelle marocaine voire internationale et les nouvelles infrastructures autoroutières et ferroviaires ont assuré son intégration à l’espace national.

Naguère « capitale du Nord », Tétouan partage désormais sa place avec Tanger pour ce qui concerne le développement économique et industriel. Mais elle s’est, par là même, partiellement préservée du tumulte inhérent à tout développement économique et industriel accéléré. Le territoire tétouanais a cultivé sa différence avec un certain succès et dans une relative indépendance optant pour un développement tertiaire, culturel et touristique. Il atteint aujourd’hui une « masse critique » en termes de pression démographique et de croissance urbaine qui n’est pas sans conséquences sociales et environnementales.

Du fait de cette métamorphose à l’échelle régionale, le Grand Tétouan se retrouve confrontée au défi de pouvoir s’articuler harmonieusement avec sa voisine Tanger. L’objectif consiste à définir une vocation propre et à assurer un développement maîtrisé et équilibré en tirant parti des conditions aujourd’hui favorables.

L’émergence du Grand Tétouan est plus que jamais nécessaire et attendue, mais elle n’aura lieu que si le territoire arrive à relever un certain nombre de défis. Trois défis majeurs peuvent d’ores-et-déjà être identifiés : structurer et hiérarchiser l’espace du Grand Tétouan et maîtriser son développement, renforcer son positionnement et son identité propre en visant l’excellence et enfin s’articuler en complémentarité et non pas en concurrence avec Tanger en jouant pleinement son rôle dans le bi-pôle Tanger-Tétouan.

Le défi de maîtrise de la croissance d’une façon équilibrée et harmonieuse à la fois au service des habitants, mais également à l’échelle régionale, voire nationale, notamment en matière de développement touristique, exige la mise en œuvre d’une politique de développement et d’aménagement durable du grand Tétouan et par la mise au point d’un nouveau Schéma Directeur d’Aménagement Urbain (SDAU) englobant la totalité du territoire urbain et rural.

Mais un schéma ne peut, à lui seul, régler tous les problèmes. Bien d’autres politiques sont concernées par le projet de développement, et tous les acteurs, publics et privés, devront concourir à sa réussite.

La définition d’une ambition traduite par une vision d’un futur meilleur passe forcément par des méthodes et des démarches qui associent largement tous les acteurs et les décideurs et qui touchent tous les domaines par un croisement sectoriel et une transversalité des thèmes abordés.

Une telle vision d’avenir ne peut non plus ignorer l’identité et le contexte local forgés à travers l’histoire des hommes et des lieux concernés. La crédibilité d’un projet de développement robuste et soutenable ne peut être tirée qu’à travers les potentiels, les forces et les opportunités disponibles ou provoquées du territoire et de ses habitants.

Le gage de réussite de la mise en œuvre d’une telle ambition passe par l’adhésion à la démarche en amont de tous les décideurs, acteurs et partenaires et également par leur engagement.

La Direction de l’Urbanisme du Ministère de l’Urbanisme et de l’Aménagement du Territoire et l’Agence Urbaine de Tétouan, conscientes des défis à relever dans un contexte de mondialisation de l’économie et des exigences sociales et environnementales, ont décidé, sous la houlette de Monsieur le Wali de la Région de Tanger, Tétouan et Al-Hoceima, de créer une synergie en associant à la démarche tous les décideurs, acteurs et partenaires dans un objectif d’élaboration d’un projet de développement stratégique et durable.

Au final, c’est ce dernier qui sera décliné en SDAU, document réglementaire de planification urbaine, et traduit localement en matière des droits du sol et des règles de la constructibilité par de nouveaux Plans d’Aménagement.

Méthodologie : Une planification stratégique ouverte aux changements et adaptée au contexte

Le développement territorial ne peut plus être seulement encadré par des plans de zonage, des tracés schématiques d’infrastructures et de projets à réaliser. Les temps ont changé. Les métropoles cherchent à attirer les investissements et cela nécessite de leur part une certaine souplesse pour de bonnes conditions d’accueil. L’entrée en force du secteur privé dans le développement urbain et dans la gestion de services essentiels de la métropole est également à prendre en compte.

L’approche stratégique

Ces changements appellent une rénovation en profondeur de la planification. L’approche dite « stratégique » fournit des réponses en théorie satisfaisantes à cette exigence d’innovation. Cette approche s’articule autour d’un certain nombre de principes majeurs :

  • Il faut dépasser la planification sectorielle et viser une véritable planification intégrée. La quête d’un mode de développement durable conduit à croiser nécessairement les données, les enjeux et les objectifs économiques, sociaux et environnementaux.
  • Il faut dépasser l’ancienne manière d’appréhender le développement urbain par le seul droit des sols et les schémas d’équipement, en y intégrant une véritable approche des moyens de mise en œuvre, une identification des acteurs concernés et l’élaboration, avec eux, d’une stratégie pour la réalisation des projets ;
  • Il faut rompre avec les travaux de planification réalisés « en chambre », et s'appuyer au contraire sur une large concertation, indispensable à l’implication des acteurs dans la mise en œuvre du SDAU. C’est de la discussion avec les acteurs que doit émerger l’identification des enjeux et des axes stratégiques à mettre en place, de ce fait, le déroulement du processus de planification revêt désormais autant d’importance que le document lui-même. ;
  • Il faut prendre en compte les évolutions engagées et futures, ce qui implique que le plan comporte suffisamment d’espaces de souplesse pour accueillir les initiatives les plus variées dans le futur, sans pour autant céder sur le caractère prescriptif de certaines dispositions de sauvegarde d’éléments majeurs du patrimoine, de l’identité, de l’environnement… ;
  • Il faut enfin accepter les remises en cause et cela passe par la mise en place d’outils d’évaluation qui pourront révéler, tout au long de la mise en œuvre, les imperfections et les lacunes, aidant ainsi à définir les changements à introduire

Cette démarche pose un certain nombre de questions essentielles :

  • la question de la cohérence d’un plan qui s’intéresse à plusieurs thématiques et secteurs d’intervention, et qui se situe à la croisée des intérêts et des stratégies de plusieurs acteurs ;
  • la question de la diminution des dispositions prescriptives du plan pour le rendre adaptable, sans pour autant le vider de sa force et de son efficacité ;
  • la question du processus à mettre en place pour qu’une telle démarche puisse aboutir.

La cohérence des politiques et des actions

Il convient d’assurer trois niveaux de cohérence :

  • une cohérence « géographique » entre échelles et typologies de territoires,
  • une cohérence entre enjeux, objectifs, projets et actions,
  • une cohérence entre acteurs aux différentes échelles de territoires.

La cohérence « géographique » doit s’exercer entre échelles de territoires, la première des réflexions stratégiques devant s’attacher à définir des territoires pertinents, et en particulier à ne pas s’enfermer dans des limites administratives. En particulier, des réflexions sur les franges sont à mener, pour identifier les problématiques et les liens communs à la région et à ses voisines, susceptibles de faire l’objet de dispositions particulières du fait de l’interdépendance des territoires. Enfin, ces territoires doivent certes être analysés pour leurs potentialités de développement ou de redéveloppement, ou pour leurs problèmes, mais surtout en fonction de leur complémentarité et non de leur concurrence.

La cohérence entre enjeux, objectifs, projets et actions est tout aussi fondamentale, les projets et actions ne se limitant généralement pas à des investissements futurs, mais pouvant aussi concerner la définition de politiques sectorielles ou territoriales, la mise en place de structures nouvelles, des regroupements d’acteurs, des évènements,… Cette cohérence doit constituer la caractéristique même de toute démarche, qu’elle soit stratégique, réglementaire ou de mise-en-œuvre des projets.

La cohérence entre acteurs aux différentes échelles de territoires se pose dans le cadre de la construction d’un projet partagé : cette cohérence doit être trouvée au moment de l’élaboration du projet, et doit se traduire par un engagement réciproque des parties.

La place des prescriptions dans une démarche stratégique

La démarche stratégique devrait réserver les contraintes réglementaires les plus fortes aux espaces concernés par des enjeux de patrimoine (au sens large, naturel et culturel), d’équipements à réaliser (assiette foncière), et de risques naturels ou industriels (enjeux de sécurité et de santé publique).

En revanche, une plus grande souplesse devrait être recherchée pour les autres espaces, dans lesquels le développement relèvera plutôt de l’élaboration concertée des projets et de la contractualisation pour la mise en œuvre des actions.

Le patrimoine doit être pris dans son acceptation large, c’est-à-dire comme l’ensemble de ce qui est important de préserver : sites historiques bien sûr, mais aussi espaces agricoles de grande valeur, forêts, sites et espaces naturels ou urbains de qualité, et même éventuels gisements de matériaux de construction, espaces les mieux adaptés à certaines fonctions techniques (expansion de crues, enfouissement de déchets, etc.)

Des éléments de conditionnalité environnementale, de desserte, ou de mixité fonctionnelle pourraient être définis afin de mieux prendre en compte la gestion dans le temps et les incertitudes liées à la réalisation du schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme.

L’inscription de la démarche stratégique dans les documents de planification

La mise en œuvre de stratégies de développement nécessite une grande souplesse, à la fois dans le temps et dans le contenu. Force serait alors de placer cette souplesse très en amont dans le processus de planification, c’est-à-dire en élaborant un véritable projet d’agglomération dégageant les axes stratégiques du développement métropolitain.

La question se pose alors de savoir comment transcrire ces axes stratégiques, issus d'une démarche amont, dans les documents de planification.

Trois pistes peuvent être esquissées à ce stade :

  • La délimitation de secteurs à très fortes potentialités de développement ou de redéveloppement (les secteurs stratégiques ou les pôles d'excellence, sous réserve que le document s'attache à définir la stratégie de leur mise en œuvre) ;
  • La définition d’un plan d'actions prioritaires intégré au document de planification ;
  • La recommandation, voire la prescription de démarches contractuelles et d’outils de d’évaluation et d’actualisation de telles démarches.

Ceci nécessite de faire un partage clair entre, d’une part, ce qui relève de la mise en œuvre de projets répondant à des enjeux identifiés (actions) et, d’autre part, ce qui relève d’une démarche contractuelle sur la durée (contrats ou chartes), et enfin ce qui relève de la prescription.

Ceci nécessite surtout une mobilisation autour d’un (ou plusieurs) acteur(s) principal(aux), capable(s) de créer une dynamique durable.

Au Maroc, l’Etat joue un rôle central dans la planification au travers de l’élaboration des documents d’urbanisme au niveau local et métropolitain, mais aussi en termes d’aménagement du territoire au niveau national (schéma national d’aménagement du territoire qui sert de référence à aux décisions en matière de développement et schéma d’organisation fonctionnelle et d’aménagement des aires urbaines qui aborde le développement des métropoles sous l’angle « physico-financier »).

C’est donc du niveau de l’Etat que l’initiative doit jaillir et que le processus doit être porté, car il est légitimé à mener cette démarche. Néanmoins, c’est au niveau métropolitain que l’essentiel du projet doit être construit, avec la participation de chacun des acteurs de l’aménagement et du développement de ce territoire.

La mise en place d’un espace de négociation et de construction partagée

Une tradition de consensus et de négociation entre les différents acteurs de l'aménagement existe dans les pays anglo-saxons, tradition qui amène chez les aménageurs eux-mêmes une prise en compte de l'intérêt général face à leur propre intérêt particulier. L’exemple de ces pays est difficilement transposable dans ceux, comme le Maroc ou la France, où la gestion du droit des sols s’appuie sur des documents d’urbanisme ne présentant pas de marges de négociation (caractère « binaire » : autorisation / interdiction), et dont la mise en œuvre par l’administration est stricte, chacun pouvant recourir à l’arbitrage de la Justice en cas de manquement au règlement, d’un côté comme de l’autre.

Le régime dérogatoire mis en place au Maroc pourrait laisser à penser qu’une telle marge de négociation serait aujourd’hui ouverte. Cependant, faute de critères clairs quant à son application (en particulier concernant la définition des projets d’investissement ouvrant droit à ce régime dérogatoire, et les conditions de leur acceptation), il semble qu’il s’agisse d’une simple brèche ouverte dans le dispositif réglementaire de gestion du droit des sols que d’un réel espace ouvert à la négociation sur des projets qui, s’ils peuvent présenter un intérêt pour la collectivité publique, ne doivent toutefois pas être réalisés dans n’importe quelles conditions. 

Dans un tel contexte, il appartient aux tenants d'un aménagement régional partagé de trouver les relais nécessaires pour qu’un esprit de consensus et de négociation puisse se développer.

Pour l’Etat maître d’ouvrage, ces relais vis à vis des aménageurs et plus globalement de la population sont à trouver :

  • au sein de ses propres services, au travers du nécessaire décloisonnement déjà évoqué, ainsi qu’au travers d’une amélioration du fonctionnement du dispositif des dérogations pour en faire un dispositif d’évaluation partenariale et d’amendement concerté des projets ;
  • auprès des collectivités locales qui sont amenées d'une part à jouer un rôle central de relais avec la population et, d'autre part, à être un des vecteurs de la mise en œuvre des projets, d’autant que lorsqu’elles font état d’un certain dynamisme, elles tendent à agir de plus en plus comme des développeurs de leur territoire et non plus comme de simples gestionnaires de leur espace ;
  • auprès des représentants de la société civile, regroupés en chambres consulaires ou en organismes professionnels.

Avec la montée en puissance des démarches stratégiques, c'est la responsabilisation de chaque acteur qui est visée, chacun dans son domaine de compétence et dans un système de relation clair avec ses autres partenaires, système qui doit davantage s'appuyer sur la mise en œuvre de politiques contractuelles (chartes, contrats…) que sur le seul contrôle de la compatibilité d’un projet ou d’une action avec un document réglementaire.

Force est de constater que les réflexions sur la planification du Grand Tétouan se sont jusqu’à présent menées dans le cadre spécifique de l’élaboration d’un document de planification réglementaires (schéma directeur, plans d’aménagement) et non dans le cadre d'une démarche globale de définition d'un projet régional transversal, dont les documents de planification constitueraient une traduction partielle, la part stratégique relevant d’actions concertées entre les acteurs de l’aménagement.

Ce mode de faire, que l’on retrouve dans une bonne part des pays d’Europe, est plutôt « descendant » (c’est-à-dire limité à une concertation au sens administratif du terme) « qu'ascendant » (cette dernière démarche s’apparentant plus directement à de la « participation »). Cela ne veut certes pas dire qu’il n'y avait pas jusqu’à présent d’échanges, de réflexions en commun ou d’élaboration parallèle, mais cela sous-entend que les réflexions ont été en général menées par des technostructures et concrétisées dans des documents soumis à concertation dans le cadre d’une procédure prédéfinie, adaptée au cas spécifique. On est loin d’une approche qui fonde une démarche stratégique, qui vise à une réelle élaboration partagée.

L'évaluation et la veille stratégique

La planification du Grand Tétouan doit faire l'objet d’une évaluation et d’une réorientation à intervalles relativement rapprochés, ce qui ne manquera pas d’avoir un impact sur la nature même des documents qui la traduiront ou l’encadreront.

L'évaluation est un processus permanent d’appréciation critique constituant, au-delà du diagnostic, une aide à la décision. Dans le domaine de la planification stratégique, sa fonction est de maintenir un lien entre l’évolution de la réalité du contexte, la perception que peuvent en avoir les différents acteurs et l’impact réel des actions décidées et mises en œuvre.

Le mode d’évaluation des politiques ou des actions mises en œuvre par les métropoles engagées dans une démarche stratégique semble aujourd’hui être au centre de leurs préoccupations, car il est le garant du suivi de la démarche, et donc de sa pérennité.

Cette évaluation et cette veille, destinées à réorienter si nécessaire le projet, nécessitent la présence pérenne d’un observatoire proche des instances de décisions susceptibles d’initier les démarches d’actualisation ou de remise à plat de tout ou partie du projet au regard de l’évolution du contexte.

Dans ce domaine, l’Agence Urbaine de Tétouan, avec le développement de son système d’information géographique, constitue une opportunité à saisir (cf. section 3.4).